Documento de trabajo N°1: EVALUACIÓN DEL PROCESO DEREGIONALIZACIÓN APRISTA INDICE
I. INTRODUCCIÓN II. OBJETIVO III. FINALIDAD IV. METODOLOGÍA V. EVALUACIÓN DEL PROCESO DE REGIONALIZACIÓN - ANTECEDENTES JURÍDICOS - DELIMITACIÓN Y VIABILIDAD POLÍTICA - ESTRUCTURA ORGÁNICA - GESTIÓN REGIONAL - GOBIERNO CENTRAL - RELACIONES INSTITUCIONALES - GOBIERNOS LOCALES - SITUACIÓN ACTUAL VI. CONCLUSIONES VII. BIBLIOGRAFÍA I. INTRODUCCIÓN El Dr. Alejandro Toledo Manrique, en su discurso de investidura, ha anunciado al país la convocatoria a elecciones regionales en noviembre del año 2002, conjuntamente con las elecciones municipales, y la conformación del Consejo Nacional de Descentralización, presidido por el alcalde de Arequipa Dr. Manuel Guillén, que se encargará de realizar consultas y elaborar la propuesta del gobierno en materia de descentralización. De esta forma, después de 10 años de gobierno autoritario, centralista y corrupto del régimen fujimorista, se reinicia un nuevo debate sobre descentralización y regionalización que debe culminar en la creación, elección y conformación de Gobiernos Regionales autónomos, como un nuevo modelo de desarrollo nacional para superar los problemas seculares de desigualdad espacial, económica y social. El Partido Aprista Peruano, fiel a su heredad descentralista y, más aún, habiendo sido el Partido de Gobierno (1985-1990) que puso en marcha, por primera vez en la historia del Perú, un proceso franco de regionalización, no puede permanecer ajeno a esta circunstancia y, en consecuencia, considera de vital importancia evaluar dicho proceso y actualizar su propuesta de descentralización y regionalización. La Comisión de Descentralización y de Gobiernos Locales del PAP, consciente de esta responsabilidad, ha elaborado el presente DOCUMENTO DE TRABAJO titulado: "EVALUACIÓN DEL PROCESO DE REGIONALIZACION APRISTA", que se pone a consideración de los dirigentes, militantes y simpatizantes apristas para su debate, perfeccionamiento y aprobación por las instancias partidarias correspondientes. II. OBJETIVO Formular y aprobar la nueva propuesta del Partido Aprista Peruano en materia de descentralización y regionalización. III. FINALIDAD Evaluar críticamente el proceso de creación, instalación e implementación de las Regiones en el periodo 1987-1990. Analizar la gestión y funcionamiento de los Gobiernos Regionales implementados, identificando los problemas críticos que condicionaron su desarrollo. Estudiar la viabilidad constitucional de la propuesta de descentralización en debate. Formular un Documento de Trabajo que contenga el "NUEVO ENFOQUE DE REGIONALIZACION APRISTA" que motive el debate. IV. METODOLOGÍA En primer término, se ha dividido el estudio en grandes temas que abarcan los antecedentes jurídicos, viabilidad política, organización, administración y relaciones institucionales de los Gobiernos regionales. En segundo lugar, se analizan los puntos críticos del proceso, evidenciando los aspectos positivos y negativos en cada uno de ellos. Finalmente, se elaboran conclusiones que nos permiten tener una evaluación y valoración objetiva y global del proceso. V. EVALUACIÓN DEL PROCESO DE REGIONALIZACION ANTECEDENTES JURÍDICOS Constitución Política del Perú (1979) La Constitución de 1979, a través del Art. 79, manda taxativamente la descentralización del país cuado define que: "El Perú es una República democrática y social, independiente, basada en el trabajo. Su gobierno es unitario, representativo y descentralizado". El Art. 269 establece que "las regiones tienen autonomía económica y administrativa" y, son competentes "en materia de salubridad, vivienda, obras públicas, vialidad, agricultura, minería, industria, comercio, energía, previsión social, trabajo y, en concordancia con los artículos 24 y 30; educación primaria, secundaria y técnica". En el Art. 264 se establece que: "Los órganos de gobierno regional son la Asamblea Regional, el Consejo Regional y la Presidencia del Consejo" y que, la Asamblea Regional se integra por "personal elegido por sufragio directo, por los alcaldes provinciales de la región y por delegados de las instituciones representativas de las actividades económico – sociales y culturales de la misma". Asimismo, el Art. 265 de la Carta Magna expresa que, entre otros, corresponde a la Asamblea Regional "elegir de su seno a su presidente, que lo es también del Consejo Regional", y, "elegir, a propuesta del presidente, a los miembros del Consejo Regional". Es importante recalcar que, de acuerdo al Art. 268, "el Presidente y el Consejo constituyen el órgano ejecutivo de la Región". La Constitución no precisa la estructura y conformación del Consejo Regional. La NOVENA Disposición General y Transitoria de la Constitución establece un cronograma para la regionalización del país, pues, manda que "el Poder Ejecutivo presenta al Legislativo, dentro del plazo máximo de tres años, el Proyecto del Plan Nacional de Regionalización", la que debía ser aprobada "en la misma legislatura o en la siguiente", ordenando también que "la creación de las regiones se efectúa dentro de los cuatro años siguientes mediante leyes orgánicas". Es decir, maximizando los plazos, el 28 de julio de 1988 debieron quedar constituidos todos los Gobiernos Regionales. Es preciso señalar que, la Constitución de 1979, no establece límite al número de regiones que se han de crear. Plan Nacional de Regionalización En fecha límite, previa aprobación del Congreso acciopepecista, el 20 de junio de 1984, el Gobierno del Arq. Fernando Belaunde Terry promulgó mediante Ley 23878 el llamado "Plan Nacional de Regionalización" (PNR). En el Plan, que es un documento genérico, se establecen los objetivos del desarrollo nacional – regional, los lineamientos de regionalización, criterios para la aplicación del Plan, la propuesta de organización administrativa y el régimen económico – financiero de los Gobiernos Regionales. Pero, también establece un Capítulo denominado "Estrategia de Implementación" en donde se elabora un conjunto de acciones "sucesivas", como la formulación y dación de la "Ley de Bases de la Regionalización" (LBR), como requisito previo, no previsto en la Constitución, para la creación de las regiones y su puesta en marcha. Al respecto, se dice que la LBR debe "establecer la delimitación, funcionamiento, estructura, relaciones y financiamiento de los Gobiernos Regionales", temas, todos ellos, que muy bien podían haber sido considerados en el propio Plan Nacional de Regionalización, para no dilatar más la creación y el funcionamiento de las regiones. Sin embargo, el PNR preveía que de llegar ha aprobarse la LBR "en las legislaturas correspondientes a 1983-1984, las primeras regiones podrán ser implementadas mediante una ley específica de creación, durante 1984-1985". Por sus consecuencias posteriores, uno de los aspectos más importantes normado por el PNR está contenido en el numeral 6.1 sobre "Delimitación Regional" cuando refiere que: "El Plan Nacional de Regionalización establece la pautas generales que normarán el proceso en el país, y por tanto comprende todas las regiones por crearse, que no serán más de doce". Es obvio que, existiendo 24 departamentos en el país, dos o más departamentos debieron unirse e integrarse para crear las regiones "que no serán más de doce". Queda claro, pues, que ni la Constitución de 1979 ni el Gobierno Aprista establecieron el límite de doce para la creación de las regiones. En el numeral 7.3, sobre la "Estructura Orgánica de los Gobiernos Regionales", el PNR sugiere la composición del Consejo Regional en base a la "agrupación de determinados sectores que, por su afinidad, puedan ser administrados como conjunto". Estos órganos regionales serían: "De Asuntos Sociales, de Asuntos Productivos Extractivos, de Asuntos Productivos de Transformación y de Asuntos de Infraestructura". También plantea un órgano de asesoría en planificación, presupuesto y administración. Todos éstos órganos fueron denominados, posteriormente, secretarías regionales. Ley de Bases de la Regionalización El 20 de marzo de 1987 se publicó la Ley 24650, más conocida como Ley de Bases de la Regionalización (LBR). Posteriormente, el 11 de febrero de 1988 se publicó su modificatoria a través de la Ley 24792. Finalmente, por Decreto Supremo N° 071-88-PCM del 14 de junio de 1988 se aprobó el Texto Único Ordenado de la Ley de Bases de la Regionalización. Es decir, a escasos días de cumplirse el plazo, de ocho años, otorgado por la Constitución para culminar el proceso de creación de las regiones y su puesta en marcha, el Gobierno recién tenía expedita la Ley de Bases de Regionalización; hecho que obligó, más adelante, a "reinterpretar" dicho plazo, a través de la Ley 25012 del 8 de febrero de 1989, donde se declara que el plazo a que se refiere el segundo párrafo de la Novena Disposición General y Transitoria de la Constitución Política del Perú cuenta "a partir del día 5 de abril de 1987, fecha en la que entró en vigencia la Ley de Bases de la Regionalización N° 24650". Es importante relevar este hecho para demostrar que la regionalización no ha sido ni es un proceso fácil, con un desarrollo lineal, pues contra el han complotado diversos intereses centralistas retrógrados, particularmente de algunos ex senadores, por cuanto la Cuarta Disposición General y Transitoria de la Constitución ordenaba que "mientras se constituyen todas las regiones el Senado se elige en distrito electoral único". A pesar de los plazos constitucionales y del espíritu enarbolado en el Plan Nacional de Regionalización donde se propugnaba que "las regiones podrán ser implementadas durante 1984-1985", en las elecciones generales de 1985 y, aún en la de 1990, los senadores fueron electos por distrito electoral único. A pesar de tales contradicciones, la Ley de Bases de la Regionalización y sus modificatorias significaron un avance ostensible en el proceso de descentralización político – administrativo del Estado, pues normaron con mayor amplitud la delimitación y modificación de las demarcaciones regionales; su naturaleza y finalidad; se precisaron sus competencias, funciones y atribuciones; se definieron mejor los órganos de gobierno y las funciones de las Asambleas Regionales, Presidencia del Consejo y Consejos Regionales, así como, de las respectivas secretarías regionales en tanto órganos técnico – normativos y de supervisión, y, de las Oficinas Subrregionales de Desarrollo como unidades menores de concertación, planificación y ejecución presupuestal, entre otros. La LBR también regula las relaciones entre los Gobiernos Regionales y el Congreso, ministerios, organismos centrales y los gobiernos locales. El Art. 5 de la LBR ratifica la naturaleza del Gobierno regional como un "organismo de gobierno descentralizado", que "goza de autonomía administrativa y económica" y, que "ejerce sus atribuciones con sujeción al carácter unitario, representativo y descentralizado de gobierno". En el Art. 6 se establece que es finalidad del Gobierno Regional "lograr el desarrollo integral y armónico de la región, con el concurso y la participación de la población": Esto es importante, toda vez que se considera a la población como protagonista de las acciones del desarrollo regional. Uno de los aspectos relevantes considerado en la LBR, que ha generado no pocos conflictos, ha sido la facultad de las Asambleas Regionales de expedir, de conformidad con el Art. 60 de la Ley, disposiciones con jerarquía de Ley denominadas "leyes regionales", las mismas que podían ser "por delegación expresa del Poder Legislativo" o, en su defecto, formuladas "en ejercicio de sus funciones" (Art. 64). La descentralización vía regionalización no es completa si es que, paralelamente a la transferencia de competencias, funciones y atribuciones, no se transfieren los recursos económicos y financieros que la hagan posible y que el desarrollo regional requiere. Por eso, en el Título VI de la LBR se especifican las fuentes de ingreso, bienes y rentas necesarias para el financiamiento de los gobiernos regionales. En ese sentido, el Art. 77 de la LBR se estipula que el Fondo de Compensación Regional se financia con no menos del "ocho por ciento (8%) de los ingresos permanentes del Tesoro Público" y, en la Décimo Segunda Disposición Complementaria y Transitoria se establece los criterios de distribución de la renta que produce la explotación de los recursos naturales normados por el Art. 121 de la Constitución de 1979. Esta última disposición no se llegó a normar. La aplicación y cumplimiento de las normas antes enunciadas fueron materia de permanente conflicto y enfrentamiento de los Gobiernos Regionales con el gobierno hipercentralista del señor Fujimori. Leyes Orgánicas de Creación de las Regiones Las leyes de creación de once Gobiernos Regionales se dieron en un contexto de crisis económica y de conflicto político y social; después de la estatificación de la Banca que polarizó al país, con problemas de inflación y con la secuela terrorista en crecimiento. El Partido Aprista Peruano en el gobierno había perdido el apoyo popular mayoritario del que hizo gala al inicio del régimen. De todas las regiones que se crearon, la Región San Martín – La Libertad fue la de mayor conflicto, pues, el día que se aprobó la Ley en el Congreso, las fuerzas de oposición abandonaron el hemiciclo y su promulgación fue tomada como una imposición aprista. Las leyes orgánicas de creación de las Regiones fueron las siguientes: Región Ley N° Fecha GRAU: Piura y Tumbes 24793 01.03.88 AMAZONAS: Loreto 24794 03.03.08 NOR ORIENTAL DEL MARAÑÓN: Amazonas, Cajamarca y Lambayeque. 24874 27.06.88 UCAYALI: Ucayali 24945 24.11.88 INCA: Abancay, Cuzco y Madre de Dios 24985 06.01.89 SAN MARTÍN – LA LIBERTAD 24986 20.01.89 LIBERTADORES – WARI: Ayacucho, Huancavelica e Ica. 25014 16.02.89 ANDRES AVELINO CACERES: Huanuco, Junín y Pasco. 25020 14.04.89 CHAVIN: Ancash 25021 14.04.89 AREQUIPA: Arequipa 25022 14.04.89 JOSE CARLOS MARIATEGUI: Moquegua, Tacna y Puno. 25023 14.04.89 El proyecto de ley de creación de la doceava Región de Lima y la propuesta de gobierno de la Provincia Constitucional Autónoma del Callao fueron remitidos por el Poder Ejecutivo al Congreso, pero no fueron debatidos. Adicionalmente a la Constitución, Plan Nacional de Regionalización, Ley de Bases de la regionalización y leyes orgánicas de creación de las Regiones, se ha elaborado una copiosa cantidad de normas complementarias, que regulan situaciones específicas de la regionalización y de los Gobiernos Regionales, que constituyen un vasto y rico acervo documental para enriquecer el proceso descentralizador. Sin embargo, los elementos esenciales de la regionalización fueron definidas en las normas constitucional y legales a los que hemos hecho tan somera referencia. DELIMITACION Y VIABILIDAD POLÍTICA Sin duda, el tema más conflictivo del proceso de regionalización implementado por el Gobierno Aprista fue la delimitación y demarcación de las Regiones. De conformidad con el Art. 259 de la Constitución de 1979: "Las Regiones se constituyen sobre la base de áreas contiguas integradas histórica, económica, administrativa y culturalmente" y, agrega, "conforman unidades geoeconómicas". El Plan Nacional de Regionalización, como se ha indicado, en el numeral 6.1 dispone que las Regiones por crearse "no serán más de doce". En consecuencia, los 24 Departamentos existentes en el país debían fusionarse para conformar hasta 12 Regiones. El Art. 3 de la Ley de Bases de Regionalización norma el procedimiento para la creación de las Regiones, a iniciativa del Poder Ejecutivo o a pedido de la Corporaciones de Desarrollo luego de "haberse efectuado la consulta a los Concejos Provinciales" y contar con la "certificación de haberse obtenido el voto favorable de los concejos provinciales que corresponda; y que ese voto represente la mayoría de la población de la región proyectada". En este marco jurídico el Gobierno Aprista implementó el proceso de regionalización, sobre el cual, evidentemente, habían múltiples criterios y posibilidades como los de transversalidad, cuencas hidrográficas, afinidades histórico – culturales, especialización productiva, entre otras. Pero, lo importante era echar andar el proceso y avanzar. Sin embargo, frente al proceso de regionalización actuaron en contra dos circunstancias que deben tomarse muy en cuenta: Uno, la conciencia departamentalista de la población y, dos, la oportunidad para realizarla. Es bien cierto que desde un punto de vista objetivo, las demarcaciones de los departamentos, históricamente, no han correspondido ni corresponden a la realidad geoeconómica y productiva del país. Así, por ejemplo, Jaen y San Ignacio en Cajamarca, Andahuaylas en Apurimac, Bolívar en La Libertad, Ocros en Ancash, etc. Como lo expone Jorge Basadre, en su magnífica obra "Historia de la República del Perú: 1822 – 1933", la República se erigió "sobre la base de las divisiones coloniales correspondientes, los departamentos, las provincias y los distritos". Como consecuencia, el departamentalismo, que no constituye una realidad geoeconómica objetiva, en la práctica, por designio del tiempo y la fuerza de la historia, sí constituye una realidad cultural, subjetiva, que no puede ni debe desdeñarse. Contra esta idea departamentalista colisionó la regionalización en curso, pues, con excepción de Arequipa, Ancash, Loreto, Ucayali y Lima, todas las demás Regiones fueron formadas sobre la base de la integración de dos o tres departamentos. La otra circunstancia adversa, clave, fue la oportunidad en que se decidió implementar la creación de las Regiones, en 1989, cuando el Partido de gobierno y el Gobierno mismo estaban debilitados y el país escindido. El caso de la Región San Martín – La Libertad es emblemático. En 1986 la totalidad de las municipalidades provinciales de ambos departamentos fueron copados por el APRA, pero, en 1989, cuando se crea la Región, seis de nueve municipalidades provinciales de San Martín pasaron a manos de la oposición (AP), y, la propaganda y agitación autonomista avanzó grandemente. En la consulta popular realizada el 24 de febrero de 1991, la población de San Martín decidió constituirse en Región autónoma con el 69.5% de los votos, la opción por mantener la integración obtuvo 20%. Cabe señalar que la difusión del proceso de regionalización fue muy pobre y escasa, y que, la participación de las Corporaciones Departamentales de Desarrollo fue más Tecnocrática que política, en donde la concertación y la participación de la población fueron mínimas. La regionalización se hizo desde arriba. ESTRUCTURA ORGÁNICA Asamblea Regional De conformidad con la estructura orgánica planteada en el PNR, la Asamblea Regional era el máximo órgano de gobierno de la Región, con carácter normativo y fiscalizador, integrado por tres estamentos: Alcaldes provinciales, representantes de las instituciones económico – sociales y culturales, y, delegados elegidos por sufragio directo. Las mayores dificultades se presentaron con los alcaldes provinciales, que cumplían dualidad de funciones, de burgomaestres y asambleístas. En la práctica, algunas veces por su condición de burgomaestres no cumplían a cabalidad sus funciones como asambleístas, y, en otras, debían "abandonar" sus localidades para participar en las sesiones de la Asamblea Regional en desmedro de sus responsabilidades ediles, generando vacíos de autoridad, desgobierno, ineficacia en la gestión municipal y conflictos innecesarios con la población. Este hecho se agudizaba, aún más, cuando se trataba de alcaldes provinciales de zonas lejanas a las sedes o centros de decisión de los Gobiernos Regionales. Debido a sus angustias económicas, los alcaldes estaban más preocupados en obtener recursos para incrementar sus exiguos presupuestos antes que en legislar a favor de la Región o en cumplir a cabalidad con sus funciones fiscalizadoras, además, de tener una visión localista sobre el desarrollo regional. En cuanto a los representantes de las instituciones económico – sociales y culturales, en la mayoría de los casos, por no contar con organizaciones sólidamente constituidas, que abarquen espacios mayores y con fuerte arraigo en la sociedad, estos terminaban representando a minorías privilegiadas, generalmente urbanas, que por su concentración poblacional y movilidad social poseen mayores niveles de organización, en desmedro de las zonas rurales. Además, al no estar establecido y normado los niveles y formas de coordinación entre los representantes y sus representados, los asambleístas de esta categoría terminaban adscribiendo, muchas veces, intereses personales o de grupo antes que institucionales. Si algo ha caracterizado a este estamento es su alto grado de politización. La crisis de los sindicatos, gremios y partidos políticos, durante el fujimorato, agudizaron aún más este cuadro. De manera general, la falta de formación y de capacitación de los delegados regionales, así como, de sus equipos de asesores, para ejercer sus funciones normativas y fiscalizadoras, sin lugar a dudas, dilataron la toma de decisiones y el avance del proceso de regionalización. Asimismo, el dogmatismo ideológico y el sectarismo partidario, atentaron contra los esfuerzos concertadores, generando inestabilidad política en el seno de la Asamblea Regional, y entorpeciendo las acciones ejecutivas del Consejo Regional. Con excepción de la Región San Martín – La Libertad "Víctor Raúl Haya de la Torre", en ninguna asamblea regional existía mayoría partidaria permanente, estableciéndose en consonancia mayorías precarias y fluctuantes. Muchas asambleas regionales, sin duda, desarrollaron un gran esfuerzo de concertación y de ejercicio democrático, pero también estas falencias estructurales que hemos mencionado lo mostraron como un ente amorfo y lento, resaltando el escándalo, la discrepancia y el conflicto que los exegetas del centralismo se encargaron de magnificar. Presidencia del Consejo Regional Conforme al mandato del Art. 265 de la Constitución de 1979, la Asamblea Regional tenía la facultad de "de su seno a su Presidente, que lo es también del Consejo Regional". Es decir, el mandato del Presidente Regional, presidente de la Asamblea y del Consejo regional al mismo tiempo, no emanaba de la voluntad popular, sino, de los vaivenes y de la correlación de fuerzas políticas al interior de las asambleas regionales que, como hemos anotado antes, en el mayor de los casos precarias y fluctuantes. A su vez, el Art. 21 de la LBR, establecía que el Presidente y Vicepresidente de la Asamblea Regional son elegidos, entre sus miembros, por "más de la mitad del número legal de los mismos" y, su mandato "dura tres años", pudiendo ser reelegidos por un periodo consecutivo "hasta cumplir su mandato como miembro de la misma", es decir, dos años más en el caso de los directamente elegidos. Aunque la revocatoria del mandato del Presidente regional, al que se refiere el último párrafo del Art. 22 de la LBR, establecía que se requiere "el voto favorable de las dos terceras partes del número legal de miembros", en asambleas fluctuantes e impredecibles éstas no eran ninguna garantía de estabilidad política para la gestión del Presidente. El caso del Presidente Mansur de la Región Arequipa fue ilustrativo de este fenómeno. Esta circunstancia, hacía que la autoridad ejecutiva regional estuviera más preocupado en mantener y consolidar una mayoría estable en la Asamblea, empleando todos los métodos a su alcance, a veces cediendo más de lo debido en la compulsa de fuerzas, antes que en gestionar la administración del desarrollo regional. De otro lado, por lo general, el Presidente de la Región no contaba con un equipo coherente de gobierno, pues tenía un Consejo Regional con Secretarios Regionales que no gozaban de su entera confianza. Esto fue posible por efecto del Art. 27 numeral 12 de la Ley de Bases de la Regionalización, en el que se disponía que era función de la Asamblea Regional "elegir a propuesta de su presidente, a los miembros del Consejo Regional y removerlos". Debido a las negociaciones políticas al interior de las asambleas, el Consejo Regional prácticamente le era impuesto al Presidente. Los secretarios regionales, muchas veces, resultaron ser opositores solapados. Consejo Regional Como se ha explicado anteriormente, el Consejo Regional, concebido en la Constitución de 1979 como un órgano de coordinación del nivel ejecutivo en la Región, tenía una debilidad de origen: Su falta de coherencia, dado que era producto de negociaciones políticas en el seno de Asambleas Regionales marcadamente inestables. A esta debilidad de nacimiento, se sumó otra más bien estructural, a partir del cual su función de "órgano de coordinación ejecutiva" era irrealizable, toda vez que las secretarías regionales que la conformaban no tenían capacidad decisional y ejecutiva, pues por definición conceptual e incluso legal, éstos eran órganos eminentemente técnico – normativos y de supervisión. En otras palabras, las decisiones del Consejo Regional difícilmente podían ser llevados a la práctica por que sus integrantes, los secretarios regionales, no eran responsables de la marcha administrativa y ejecutiva de los sectores a su cargo. El Consejo Regional no podía garantizar el cumplimiento de sus propios acuerdos. Siendo un órgano ejecutivo no podía ejecutar nada. Sin embargo, en la práctica, en la mayoría de las Regiones las secretarías regionales asumieron competencias ejecutivas, además de las normativas y de supervisión. El carácter multisectorial de las Secretarías Regionales, agrupadas por su afinidad, siendo una idea acertada de los legisladores, sin embargo, su "administración como conjunto" se volvió una entelequia por falta de aplicabilidad práctica. Los Secretarios Regionales no tenían autoridad y mando administrativo sobre los órganos de línea de la Región y las Subrregiones, convirtiéndose en una caricatura. En algunas Regiones, la estructura del Consejo Regional y de las secretarías regionales simplemente reprodujeron el esquema sectorial del Gobierno Central, en vez de sintetizar e integrar la función regional en base a sus propias peculiaridades, incrementando la burocracia y complicando la gestión regional. Consejos Subrregionales de Desarrollo Las Oficinas Subrregionales de Desarrollo eran los verdaderos órganos ejecutivos de la Región, responsables de acuerdo al PNR de "la ejecución del programa de inversiones y de los proyectos a desarrollarse en la respectiva subrregión". El Art. 42 de la LBR afirmaba su competencia "para concertar, planificar, programar, presupuestar, coordinar, ejecutar y evaluar las acciones relacionadas con los aspectos sociales de producción de bienes y servicios y de infraestructura" . En aquel entonces todavía se mantenía la visión de que el Estado debía asumir actividades empresariales como la producción de bienes y servicios. Y, aunque el Art. 41 de la LBR normaba que debían organizarse"preferentemente a base de una cuenca hidrográfica o cuencas hidrográficas relacionadas", algunas Regiones hicieron coincidir el ámbito de las subrregiones con las demarcaciones departamentales, predominando el interés político y manteniendo supérstites las divisiones localistas, sino chauvinistas. En múltiples ocasiones, la lucha por conseguir las sedes regionales y subrregionales entre las poblaciones departamentales y provinciales adquirieron caracteres virulentos. Las capitales de los Departamentos disputaban entre sí el liderazgo de sus respectivas circunscripciones regionales. En la Región La Libertad, debido a la separación de San Martín, la organización de las subrregiones no se llegó a implementar. En aquellas Regiones que se organizaron sobre la base de subrregiones con ámbitos departamentales, se volvieron a repetir el esquema de división sectorial del Gobierno Central y de sus sedes regionales. Las normas legales no previeron al detalle la organización subrregional generando una gran confusión. En virtud del Art. 45 de la LBR, las Oficinas Subrregionales de Desarrollo estaban a cargo de "un Director subrregional designado por el Consejo Regional de una terna propuesto por el respectivo Consejo de Desarrollo Subrregional". El Consejo de Desarrollo Subrregional, a su vez, estaba conformado por los alcaldes provinciales y distritales (60%) y los delegados de las instituciones económicas, sociales y culturales (40%), quienes elegían a un Presidente. De esta manera, en este nivel de gobierno se tenía un presidente nominal sin mando ejecutivo y un director subrregional con gran poder decisional, produciéndose una suerte de bicefalia y anarquía. Si las Regiones debían constituir un nivel intermedio de gobierno entre el central y el municipal, los consejos subrregionales se convirtieron en una suerte de nivel intermedio – intermedio de gobierno entre el poder regional y el municipal. En este esquema de organización los alcaldes provinciales debían actuar casi en todos los niveles de decisión, desde los consejos menores, municipalidades distritales y provinciales, consejos de desarrollo subrregional y asambleas regionales. Los alcaldes quintuplicaron así sus funciones y responsabilidades, participando en niveles de gobierno para los que no fueron elegidos, limitando su tiempo para ejercer sus labores edilicias y resquebrajando su efectividad en la administración de sus respectivas comunas. GESTION REGIONAL Planificación Regional El Plan Nacional de Regionalización asigna a la Oficina de Planificación Regional una función pasiva, tradicional, como mero órgano de asesoría. Es decir, al margen de la dinámica de concertación que conceptualmente exige el proceso de descentralización y regionalización, convirtiéndolo en un apéndice de la estructura orgánica sin capacidad de acción y de decisión. La Ley de Bases de la Regionalización, en el Art. 39, corrige este defecto del Plan, situando la función de planificación como un órgano de línea de la estructura de gobierno regional, al nivel de una secretaría técnica, denominándola Secretaría Regional de Planificación, Presupuesto y Hacienda (SRPPH). De este modo, a la SRPPH le corresponde el rol activo de "conducir el proceso de planificación y elaboración del presupuesto del Gobierno Regional y de sus órganos descentralizados". Es así como la Planificación regional deja de ser sólo un órgano de asesoría, generadora de propuestas y normas, asumiendo un rol activo, articulador, concertador, que formula proyectos y programa inversiones, en un proceso que deviene de abajo hacia arriba y no al revés, además, de asumir una función supervisora de los objetivos y metas programadas. La planificación abierta, concertada, inspirada en la participación de los actores productivos y de la población en general, constituye un importante avance, sin embargo, ha colisionado con la inexistencia de proyectos y equipos humanos de planificación en las municipalidades, subrregiones y las propias sedes regionales. También es bueno precisar que, la función planificadora muchas veces se ve entorpecida por la existencia de demasiados niveles de concertación y planificación. Así, por ejemplo, el Art. 63 de la Ley Orgánica de Municipalidades N° 23853, norma que "la acción municipal se ejecuta de acuerdo a los planes integrales de desarrollo provincial, elaborados sobre la base de los distritales y comunales". Esta función de planificación no existía ni existe como órgano de decisión ni de asesoría en la mayoría de las municipalidades provinciales del país, mucho menos en las distritales y peor aún en las comunales, lo que hacía más difícil e imprecisa su aplicación. De modo que, la planificación se vuelve en términos empíricos una acción engorrosa y entrabada debido al exceso de niveles de decisión: Comunal, distrital, provincial, subrregional y regional. Presupuesto Regional Desde que se crearon las Regiones y se instalaron sus respectivos gobiernos, hasta julio de 1990, se habían transferido a las Regiones activos fijos (bienes, presupuestos, inmuebles, acciones, empresas, proyectos energéticos y agrícolas) valorizados en US $ 5,883´000,000 millones de dólares americanos. Esto se dio como resultado de la transferencia de cerca de 500 instituciones entre ministerios, direcciones, órganos descentralizados, empresas e institutos a las Regiones. Con este patrimonio y con estos recursos, se dio inicio al proceso más importante y ambicioso de descentralización realizado en el país en toda su historia; desde que José Faustino Sánchez Carrión propusiera, sin éxito, el federalismo en el debate de la primera Constitución de 1823 y de que se aprobara la creación de las Juntas Departamentales de Gobierno que no llegaron a implementarse. Pero, adicionalmente a estos recursos, en 1990, se transfirió del Presupuesto Nacional importantes recursos por concepto de gastos corrientes, remuneraciones, bienes y servicios, y también inversiones, llegando hasta el 35% del monto total, ascendente a 9 billones de Intis; al que se debe agregar el 8% de los ingresos permanentes del Tesoro Público, en aplicación del Art. 77 de la LBR, para financiar el Fondo de Compensación Regional. No cabe duda de que los recursos económicos y presupuestales que se transfirieron fueron importantes, pero la capacidad de los Gobiernos Regionales para administrarlos, todos, con eficiencia y eficacia se enfrentaron con no pocas dificultades. Primero, la autonomía económica y administrativa formal de las Regiones tenía la limitación de no poder programar, aprobar, ejecutar y evaluar la totalidad de su presupuesto, ya que las asignaciones del Tesoro Público venían desagregadas por asignaciones genéricas y específicas desde el Ministerio de Economía y Finanzas. Los Gobiernos Regionales podían administrar con autonomía plena sus ingresos propios, producto de la recaudación de los servicios que prestaba, pero éstas representaban no más del 5% de sus presupuestos. El 95% dependía de las transferencias del MEF, realizada en función a la voluntad y los criterios del Gobierno Central, que no eran necesariamente coincidentes con las necesidades y prioridades de las Regiones. De esta manera, a través de las decisiones tomadas por la tecnocracia del MEF y las transferencias del Tesoro Público, el Gobierno Central decidía y gobernaba indirectamente sobre los Gobiernos Regionales. La autonomía regional era una autonomía vigilada. De otro lado, existían contradicciones entre lo estipulado en materia presupuestal en el Plan Nacional de Regionalización y la Ley de Bases de la Regionalización, y, también un cierto desorden en cuanto a su organización. Así, mientras el PNR señalaba que cada Gobierno Regional constituía un pliego presupuestal, la LBR (Art, 78) disponía lo mismo pero con el agregado de que "cada institución pública descentralizada y cada empresa del Gobierno Regional tiene a su cargo un pliego presupuestal". Asimismo, mientras el PNR dividía el pliego del Gobierno Regional en dos subpliegos (de libre disposición y de recursos transferidos), la LBR indicaba que "las actividades de alta dirección, asesoramiento, control y concertación del nivel regional" y cada Oficina de Desarrollo Subrregional constituyen subpliegos. La descentralización de los ministerios, organismos descentralizados, proyectos especiales y empresas públicas, y, la transferencia de importantes recursos presupuestales a la Regiones, fueron sin duda una de las razones fundamentales del golpe de Estado centralista del 5 de abril de 1992. Fondo de Compensación Regional El Fondo de Compensación Regional (FCR) fue un recurso de los Gobiernos Regionales determinado por mandato de la Constitución de 1979 (Art. 262 numeral 2 y Art. 263), destinado a compensar y superar las desigualdades socioeconómicas existentes entre ellas, a fin de lograr el desarrollo integral y armónico del país, con un profundo sentido de justicia, equidad y solidaridad. El FCR, en virtud del Art. 263 de la Carta Magna, atiende a "la superficie, la población residente, la tasa de migración y desocupación o subempleo y el rendimiento del impuesto a la renta", los cuales sería distribuidos, por cuotas, cuyos montos se fija por Ley, entre las Regiones, por el Poder Legislativo en la Ley de Presupuesto Anual del Sector Público. Para la administración del FCR, los presidentes del los Gobiernos Regionales desarrollaron el concepto de CAJA UNICA, con una dirección conformada por un titular y un suplente decidido por ellos mismos, por periodos anuales y en forma rotativa, encargada de su distribución en función de las cuotas aprobadas en la Ley de Presupuesto Público (1992). Empero, el Gobierno Central a través de sus funcionarios subalternos del MEF y del BANCO de la NACIÓN, particularmente del ministro Carlos Boloña Behr, recortaron arbitrariamente los recursos del Fondo de Compensación Regional, fondos intangibles de los Gobiernos regionales, apropiándose ilícitamente de ellas. El monto de la apropiación, hasta marzo de 1992, superó los 1,100 millones de dólares; ante el cual los titulares de los Gobiernos Regionales venían preparando sendos recursos legales y penales. De conformidad con la LBR (Art. 77), el Fondo de Compensación Regional era financiado por el 8% de los ingresos permanentes del Tesoro Público, al cual debía sumarse, entre otros, el 20% de la renta generada por la aplicación del Art. 121 de la Constitución de 1979 por la explotación de los recursos naturales. Este último concepto, como se sabe, no se llegó a implementar. Banco de Fomento Regional Por disposición expresa del Art. 84 de la LBR "en cada Región se establece un Banco de Fomento Regional", cuyo Directorio está conformado por siete (7) miembros, cuatro (4) de los cuales son designados por el Gobierno Regional y los tres (3) restantes por el organismo central de la Banca de Fomento. El Banco de Fomento Regional (BFR), de acuerdo con la Ley 25201, se formaría por la fusión de los Bancos de Fomento Nacional: Agrario, Industrial, Minero y de la Vivienda. Deducido el activo del pasivo, el 30% del capital resultante quedaría para la Región Metropolitana de Lima, y, el 70% restante se distribuiría entre las otras once Regiones. De esta forma, los legisladores pretendieron movilizar importantes recursos monetarios y financieros para el desarrollo regional, impulsando las inversiones públicas y privadas en las jurisdicciones regionales. La Banca de Fomento Regional no llegó a funcionar en ninguna Región. En el caso de la región San Martín – La Libertad, que se instaló el 5 de julio de 1990, sólo faltó la resolución autoritativa del Banco Central de Reserva para poder iniciar sus actividades. Pero, todo el proceso quedó trunco cuando, el 18 de setiembre de 1990, por Decreto Supremo N° 147-90-PCM el Gobierno Central suspendió la incorporación del Banco Agrario al sistema de la Banca de Fomento Regional, y, en el mes de octubre, cuando por Decreto Supremo N° 122-90-PCM se "deja en suspenso hasta diciembre los alcances de la Ley 25201 para los Bancos Minero, Vivienda e Industrial". Es por todos conocido que, durante el decenio del fujimorato, se desactivó toda la Banca de Fomento, sistema de mutuales de crédito y cooperativas financieras, privatizándolas en donde correspondía, privilegiando los intereses de la Banca Comercial y extranjera. Es así como los intereses de la Banca Comercial nacional y extranjera, coludidos con los neoliberales del Estado centralista, impidieron el funcionamiento de la Banca de Fomento Regional, liquidándola después, dejando a las Regiones sin una importante palanca financiera para forjar su desarrollo. Administración Regional En consonancia con la Octava Disposición Complementaria y Transitoria de la LBR, los Gobiernos regionales se organizan sobre la base de la "integración del personal", entre otros, de las corporaciones departamentales de desarrollo, ministerios, organismos centrales e instituciones públicas descentralizadas de la Región. Siendo así, la burocracia regional provenía del aparato central, de sus órganos desconcentrados, con los hábitos propios de los organismos rindentes y carentes de identificación con la autonomía regional y los objetivos de la descentralización. Más aún, si se toma en cuenta que la promoción y desarrollo del proceso de regionalización, estuvo a cargo de una élite tecnocrática reducida del Instituto Nacional de Planificación, las Corporaciones Departamentales de Desarrollo y algunos sectores. A excepción de las corporaciones departamentales de desarrollo, que manejaban pliegos presupuestales, todas las demás dependencias de los ministerios, organismos centrales e instituciones descentralizadas, eran organismos rindentes, en consecuencia, sin la pericia y la experiencia para gestionar pliegos presupuestales amplios y complejos asumidas por las Regiones, que comprendían diversas áreas de la administración y la planificación, y, diversos sectores, empresas y proyectos transferidos. Esto se agudizó mucho más luego de la implantación de la política de renuncias por "incentivos voluntarios" dispuesto por el gobierno neoliberal de Alberto Fujimori, pues con ella, por regla general, dejaron la administración pública mal pagada los mejores cuadros, dejando descualificada al personal público de las Regiones. Con esta política, que se realizó de manera indiscriminada y sin ningún criterio de selección, aproximadamente el 50% del personal administrativo de las Regiones dejó de laborar. Vale recordar que, en base al Art. 58 de la LBR, no fue objeto de delegación legislativa o administrativa a los Gobiernos Regionales "el régimen jurídico de la administración pública". Así como en el nivel central, en la Regiones también se presentó el problema de la excesiva concentración de la burocracia en las sedes regionales y/o los principales centros urbanos regionales, en desmedro de las provincias, las ciudades menores y las zonas rurales. Esta tendencia siguió su curso mayormente en aquellas Regiones que se limitaron a imitar la organización sectorial concentradora del Gobierno Central en sus estructuras orgánicas. En suma, en la Regiones, no existieron los recursos humanos en cantidad y calidad suficientes para gerenciar y administrar la implementación, organización y funcionamiento de los Gobiernos Regionales. Por otro lado, no se puede dejar de considerar a las Asambleas Regionales, integradas en su gran mayoría por delegados que provenían de canteras eminentemente políticas, líderes regionales, locales, gremiales y sindicales, duchos en los quehaceres de la movilización social y de la agitación política, pero sin mayor experiencia en gestión y administración, menos aún en las habilidades de la legislación y la fiscalización inherentes a su nueva función. Cada uno de los asambleístas representaba una parcela, es decir, los intereses de una provincia, gremio, sindicato, club de madres, cámara de comercio, etc., además inevitable puesto que en eso consistía su representación. Pero, como consecuencia, se carecía de una visión de conjunto, global. El interés regional era, entonces, algo que debía forjarse con paciencia, dialogando y concertando, aprendiendo y capacitando, con pedagogía, haciendo camino al andar. Pero todo eso, toma tiempo en madurar. Con líderes con visión estrecha, localista o de grupo, sin experiencia legislativa, normativa y fiscalizadora, y, sobre todo, con una administración pública regional inexperta, en cantidad y calidad insuficiente, era obvio que el desarrollo regional iba a ser un proceso lento, entrabado y plagado de dificultades. Entonces, a éstas Regiones y a éstos Gobiernos regionales, más aún, en las condiciones políticas, económicas y sociales en las que debieron desenvolverse, no se les puede pedir que resuelvan en dos años lo que la República centralista no resolvió en más de 180 años de historia. GOBIERNO CENTRAL El 12 de noviembre de 1989 se realizaron las elecciones de representantes elegidos por sufragio directo y de los delegados de las instituciones socioeconómicas y culturales de las Regiones Grau, Amazonas (Loreto), Arequipa, Moquegua – Tacna – Puno y Ucayali, loas mismos que se instalaron en 1990. Lo propio hicieron meses después las Regiones Nororiental del Marañón, Chavín, Libertadores – Wari, Andrés Avelino Cáceres e Inca. La Región San Martín – La Libertad fue la última en instalarse el 5 de julio de 1990, a 23 días del término del primer Gobierno aprista de la historia. En las postrimerías del régimen del c. Alan García, el Gobierno Central apoyó decididamente el proceso de elección, instalación e implementación de los Gobiernos Regionales, asignándoles competencias y recursos, sobre el cual existe abundante información y normatividad. Esta situación cambió al asumir la presidencia de la República Alberto Fujimori. En Tacna, al mes de asumir el mando, el 28 de agosto de 1990, Fujimori planteó transferir el 50% del Fondo de Compensación Regional a las municipalidades, enfrentando a los Gobiernos Regionales con los Gobiernos Locales y, sobre todo, revelando la entraña centralista del régimen que comenzaba. En esos días, el Gobierno emitió el Decreto Supremo N° 097-90-PCM que reduce el Canon petrolero a las Regiones Amazonas, Grau y Ucayali, y, el Decreto Supremo N° 104-90-PCM, que revierte al nivel central competencias transferidas a las Regiones en materias de "pequeña y mediana minería". El 31 de agosto de 1990, se convocó y realizó por única vez la reunión del Consejo Presidencial de Coordinación Regional, que por mandato legal debió reunirse cuando menos una vez al mes, integrada por el Presidente de la República, el Presidente del Consejo de Ministros, algunos ministros de Estado y los Presidentes Regionales. Luego, el 3 de setiembre de ese año, por Resolución Suprema N° 276-90-PCM se resolvió dejar sin efecto "la instalación de la Primera Asamblea Regional de la Región San Martín – La Libertad". Pero, dos días después, por la acción rápida de los Presidentes Regionales, con Resolución Suprema N° 282-90-PCM, se dejó sin efecto la resolución de marras abortando el ucase centralista. Esta fue la primera acción del régimen fujimorista para traerse abajo un Gobierno Regional. Lo expuesto, revela que desde el inicio del régimen fujimorista no sólo no ha existido "voluntad política" para apoyar la descentralización, sino, incluso se actuó en contra de ella, revirtiendo competencias, asfixiando económicamente, asediando y desestabilizando políticamente a los Gobiernos Regionales. Desde el 28 de julio de 1990 hasta el 17 de abril de 1992, cuando por Decreto Ley N° 25432 se declara "disuélvanse las Asambleas Regionales y Consejos Regionales de todos los Gobiernos Regionales establecidos en el país", el régimen autoritario emitió más de 500 normas legales antirregionales. En más de una ocasión la Asamblea Regional de la Región La Libertad "Víctor Raúl Haya de la Torre" respondió la agresión centralista con leyes regionales que declaraban "inaplicables" en el ámbito de su jurisdicción las leyes, decretos, resoluciones y normas emitidas por el Gobierno Central. Es evidente que los Gobiernos Regionales no pueden desarrollar plenamente sus facultades y capacidades si no cuentan con el apoyo y la cooperación del Gobierno Central, más aún, en sus etapas iniciales hasta lograr su estabilidad. RELACIONES INSTITUCIONALES Determinar con precisión y claridad qué competencias, funciones y atribuciones deben ser transferidos a los gobiernos regionales desde los ministerios, organismos descentralizados y empresas públicas, es clave. Caso contrario, se constituyen en permanentes fuentes de conflicto. Es imprescindible, entonces, que se especifique diáfanamente las competencias que corresponde gestionar y administrar a cada nivel de gobierno central, regional y local. Este nivel de precisión debe abarcar áreas tales como planificación, presupuesto, informática, estadística, organización, administración, contabilidad, tesorería, personal, abastecimiento, supervisión y control. Para ello, es importante definir el rol que debe desempeñar cada Región dentro de la estrategia nacional de desarrollo, en base a las ventajas comparativas y competitivas de cada una, orientadas hacia una especialización productiva, posibilitando ámbitos interregionales de coordinación y concertación y fomentando ejes compensatorios a la hegemonía económica de Lima. Uno de los elementos de mayor conflicto fue, sin duda, la asignación y distribución del presupuesto nacional, cuyas fuentes de ingreso fueron recaudadas y administradas casi en su totalidad por la burocracia del Ministerio de Economía y Finanzas con la intervención de los funcionarios del Banco de la Nación. Las Regiones pedían 100, el Congreso les aprobaba 40 y el MEF les transfería la mitad, encima se apropiaba del Fondo de Compensación Regional sin que nadie pueda hacer nada contra este atropello a la autonomía regional. Con el Congreso En cuanto a la delegación de competencias legislativas desde el Congreso, ésta no llegó a materializarse. Y respecto al derecho de iniciativa para proponer normas legales, aludidas en el Art. 51 de la LBR, al no existir una norma que las regule expresamente, éstas fueron letra muerta. Sin embargo, no hay que desconocer el enorme esfuerzo que se desplegó en el Congreso, incluso por representantes de Cambio 90, para asignar un mejor presupuesto a las regiones, enmendando la plana en varias ocasiones al Poder Ejecutivo. Fue encomiable el esfuerzo de concertación de los representantes regionales con los integrantes de la Comisión Bicameral de Presupuesto para la formulación del Presupuesto de 1992. Con los Ministerios Aunque la LBR (Art. 52) establecía que "las políticas sectoriales son formuladas por los ministerios y organismos centrales en concertación y coordinación con los Gobiernos Regionales", éstas se realizaron por norma general en forma unilateral desde el nivel central. Incluso, funciones y atribuciones transferidas expresamente a las Regiones, como la facultad de "construir, rehabilitar, mejorar y conservar la Red Vial Nacional", fueron asumidas de facto por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones creando proyectos específicos en diversos puntos del país. La burocracia limeña se resistía así a perder sus privilegios y gollerías de antaño. Con los Gobiernos Regionales En este aspecto hubo un avance institucional muy importante. Al desactivarse, de hecho, el Consejo Presidencial de Coordinación Regional, los presidentes regionales instituyeron el Consejo de Coordinación Presidencial Regional para concertar políticas conjuntas en su relación con el Poder Ejecutivo y el Congreso. Dos de los aspectos más saltantes de estas coordinaciones fue la creación del concepto de Caja única para la administración de los recursos del Fondo de Compensación Regional, y, la defensa corporativa de la Región San Martín – La Libertad "Víctor Raúl Haya de la Torre" ante la intentona centralista por desactivarla. En el transcurso de dos años, se realizaron hasta tres Cumbres Presidenciales (Trujillo, Huaraz y Arequipa), que permitieron arribar a acuerdos y definir líneas de acción política concertada de beneficio mutuo. Empero, estos generosos avances en materia política, presupuestal e institucional, no alcanzaron el mismo auge en aspectos organizacionales, administrativos y de gestión intrarregional que permita homogeneizar y compatibilizar estructuras, acciones y criterios para desarrollos conjuntos. GOBIERNOS LOCALES Las relaciones entre los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales se materializaron en el seno de las Asambleas Regionales. En algunas regiones existieron verdaderas pugnas entre los presidentes regionales y los alcaldes de ciudades importantes por el liderazgo, incluso, algunos alcaldes se eximieron de participar en dichas asambleas. En otras circunstancias, los alcaldes provinciales, urgidos por sus falencias económicas y las presiones sociales condicionaron su voto en las asambleas regionales a la obtención de prevendas y presupuestos, no siempre bien atendidos, generando mayoría amorfas y volátiles que inestabilizaban a los gobiernos regionales. De otro lado, la misma Constitución de 1979 que otorgaba autonomía administrativa y económica a los Gobiernos Regionales y Locales, en el inciso 4 del Art. 268, establecía que es función del Presidente y del Consejo Regional "resolver en última instancia los asuntos administrativos de los concejos municipales de la Región". De esta manera, la Constitución entra en contradicción, vulnera la autonomía municipal e introduce un factor de perturbación innecesario entre dos niveles de gobierno distintos. El Art. 71 de la LBR preveía la resolución de conflictos "entre un Gobierno regional y un Gobierno Local, entre Gobiernos Regionales y entre un Gobierno Regional y el Gobierno Central", por dos instancias de la Corte Suprema, pero, la tendencia de los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial estaban más orientados a favorecer a los intereses del nivel central en desmedro del regional y local, lo que se pudo evidenciar después con la dictadura. SITUACIÓN ACTUAL Disueltas las Asambleas Regionales y los Consejos Regionales de todos los Gobiernos Regionales del país, por Decreto ley 25432 del 17 de abril de 1992, el gobierno dictatorial de Alberto Kenya Fujimori puso en vigencia, el 31 de diciembre de 1993, una nueva Constitución hecha a su medida. En el Capítulo XIV de la Constitución se considera el tema "De la Descentralización, Regiones y las Municipalidades". El Art. 189 estipula que "el territorio de la República se divide en regiones, departamentos, provincias y distritos", y, el Art. 197 establece que "las Regiones tienen autonomía política, económica y administrativa". También señala (Art. 198) que las máximas autoridades de la Región son "el Presidente y el Consejo de Coordinación Regional", más no indica la naturaleza y composición de dicho Consejo. En la Octava Disposición Final y Transitoria de la Constitución de 1993 se expresa que tienen prioridad "las normas de descentralización y, entre ellas, las que permitan tener nuevas autoridades elegidas a más tardar en 1995". Por supuesto la dictadura nunca cumplió con este mandato. Después del golpe centralista de abril de 1992, el Gobierno instituyó en reemplazo de las Asambleas y Consejos Regionales los mal llamados Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR), acondicionándolos al ámbito de cada uno de los departamentos, integrándolos como órganos rindentes dependientes del Ministerio de la Presidencia, que fue reactivado y donde subsisten hasta hoy, que reconcentró las funciones y presupuestos de las Regiones. Las Direcciones Departamentales regresaron a la férula de los Ministerios y los Proyectos Especiales volvieron al dominio del INADE. Erróneamente, se denomina a los CTAR como "gobiernos regionales" cuando en esencia no los son, pues, son órganos desconcentrados del Ministerio de Presidencia y no gozan de "autonomía" propia de un nivel de gobierno. Los CTAR representan un grave retroceso incluso a periodos anteriores a 1980, cuando se reactivaron las Corporaciones Departamentales de Desarrollo que por lo menos tenían un Directorio, integrado por los alcaldes provinciales y representantes de la sociedad civil, como instancia de planificación y de decisión. Posteriormente, el Gobierno promulgó la denominada "Ley Marco de Descentralización" (Ley N° 26922), que desnaturalizó el proceso de descentralización y que no pasó de ser una norma irrelevante, toda vez que no define conceptos básicos en torno al proceso como la estructura y los órganos de gobierno, competencias, funciones y atribuciones, recursos económicos, presupuestales y financieros a transferir, y, no establece un cronograma que implique el compromiso del régimen para descentralizar conforme al mandato de su propia Constitución. En suma, la Ley no fue más que una tinterillada del Gobierno para aplacar las expectativas y demandas de la población por regionalizar el país. La caída del régimen fujimontesinista y el advenimiento de la democracia, nos coloca a los peruanos ante una nueva oportunidad para reiniciar la promesa de la descentralización, recuperar el tiempo perdido y echar a andar la regionalización sentando las bases de un nuevo modelo de desarrollo nacional equitativo y justo. VI. CONCLUSIONES Ø El centralismo es un fenómeno esencialmente económico y político, pero también social y cultural. En consecuencia, no sólo el Estado es centralista, sino, también la sociedad en su conjunto. Ø La regionalización, que es un medio y no un fin, es básicamente la descentralización política y administrativa del Estado, para lograr la descentralización económica y social. Ø Pero la regionalización, per se, no garantiza el desarrollo integral y armónico del país, para eso es necesario dotarla de la autonomía política, económica y administrativa suficiente y de los recursos necesarios que la hagan viable. Ø En base a la experiencia se puede afirmar que: "El regionalismo no es separatismo". Por el contrario, al distribuir el poder y democratizar las decisiones, se promueve la movilización social y la participación ciudadana, disminuyendo las tensiones sociales y garantizando la unidad de la República. Ø La regionalización, al generar diversos centros de poder y de decisión, garantiza mejor el Estado de Derecho y las libertades ciudadanas. Los golpes de Estado son menos viables cuando el poder está desconcentrado. Ø Sin embargo, la regionalización a pesar de todas sus ventajas no es un proceso lineal y uniforme, pues como todo fenómeno social implica marchas y contramarchas. Por eso, es preciso estudiar sus potencialidades y contradicciones e identificar los problemas y puntos críticos que nos permitan mejorar y perfeccionar el modelo implementado. Antecedentes Jurídicos Ø La Constitución de 1979, presidida por la figura egregia de Víctor Raúl Haya de la Torre, mandó taxativamente descentralizar el Perú manteniendo el carácter unitario y representativo de su gobierno. Ø El Plan Nacional de Regionalización, aprobado y promulgado por el gobierno de la alianza AP-PPC, en junio de 1984, determinó que el número de las regiones por crearse "no serán más de doce". Por tanto, 24 Departamentos debieron unirse e integrarse para formar 12 Regiones. Ø La Ley de Bases de la Regionalización, promulgada en 1987, constituye un importante avance jurídico de descentralización, por cuanto establece y precisa la naturaleza, competencias, estructura, recursos y relaciones de los Gobiernos Regionales. Ø Las leyes de creación de once (11) Gobiernos regionales fueron promulgadas tardíamente, en 1989, en circunstancias de crisis económica, política y social del país, y, cuando el Partido Aprista Peruano, desgastado en la función del gobierno, perdió influencia política y peso electoral para brindar estabilidad al proceso de regionalización. Ø La Constitución de 1979, Plan Nacional de Regionalización, Ley de Bases de la Regionalización, leyes de creación y demás normas complementarias, constituyen valiosos antecedentes jurídicos para perfeccionar el modelo de regionalización implementado por el Gobierno Aprista. Delimitación Ø Los Departamentos son circunscripciones políticas cuyos antecedentes más remotos provienen de la administración virreynal y que fueron asumidos por la República. No representan realidades geoeconómicas y productivas. Ø El departamentalismo, si bien es cierto no tiene por base una realidad objetiva, por el peso de la historia y del tiempo, sí forma parte del conciente colectivo nacional y, en consecuencia, constituye una "realidad subjetiva" que no se puede ni debe ignorar. Autonomía Ø La autonomía política, económica y administrativa de las Regiones no será plena, si es que no se establecen las instancias jurídicas y administrativas, así como, los mecanismos y procedimientos, que la garanticen y la preserven de la ingerencia de los poderes centrales. Ø No habrá autonomía regional plena, si no se garantiza la autonomía financiera de las Regiones. Para ello, se requiere que los presupuestos regionales se sustentes en un porcentaje mayor de ingresos propios (50% como mínimo), de libre disponibilidad, antes que en transferencias del Tesoro Público regentados por el Gobierno Central. Rol Productivo de las Regiones Ø La tendencia moderna es asignar al Estado un rol promotor del desarrollo; para gestionar proyectos e inversiones allí donde la empresa privada no llega y el interés social lo exija. Ø En ese contexto, dentro de una Estrategia Nacional de Desarrollo y sobre la base de una planificación esencial, indicativa y concertada, es necesario asignar un determinado rol económico y productivo a cada una de las Regiones, en consideración a sus ventajas comparativas y competitivas, orientadas hacia una especialización y complementaridad productiva con el esto del país. Competencias, Funciones y Atribuciones Ø La falta de precisión en la distribución de las competencias, funciones y atribuciones entre los distintos niveles de gobierno central, regional y local, ha sido fuente de permanentes conflictos entre ellos; con resultados siempre favorables al poder central. Ø La distribución de competencias debe ser clara y precisa. Para lo cual se necesita delimitar "competencias exclusivas" y determinar "competencias compartidas" entre cada nivel de gobierno, de modo que no existan cruces insalvables y ambigüedades. Ø Como principio rector, las Regiones deben ejercer sus derechos, competencias, funciones y atribuciones sin restricción alguna, en tanto no exista ninguna norma que se le oponga. Órganos de Gobierno Ø La Asamblea Regional basada en tres estamentos (alcaldes provinciales, representantes de las instituciones económico – sociales y culturales, y, delegados directamente elegidos), no ha funcionado, y ha sido fuente de permanente inestabilidad política. En adelante, la Asamblea Regional debe estar integrada sólo por representantes elegidos por la voluntad popular. Ø El Presidente del Gobierno Regional, al ser elegido en el seno de la Asamblea Regional, de entre sus miembros, estaba sujeto a las negociaciones y la correlación de las fuerzas políticas representadas en ella, debilitando su capacidad para ejercer sus funciones ejecutivas. En adelante, la fuente de poder del Presidente del Gobierno Regional debe emanar del voto universal y secreto de la población. Ø El periodo de gestión del Presidente de la Región y de los miembros dela Asamblea debe ser de 5 años; tiempo necesario y suficiente para impulsar políticas estables de gestión y desarrollo. Ø La gestión "ejecutiva" de los Consejos Regionales estaba limitada en la práctica a su función técnico – normativa y de supervisión, convirtiéndolo en un ente incapaz de cumplir e implementar sus propios acuerdos. Ø La designación de los Secretarios Regionales, a propuesta del Presidente regional y sujeta a la ratificación de la Asamblea Regional, introducía dependencia del Presidente a la voluntad política de la Asamblea Regional, debilitando el ejercicio de sus funciones y restando unidad y coherencia a las decisiones del Consejo Regional. Ø Las secretarías regionales, agrupadas por afinidad, fueron en términos generales un acierto. Pero, sectores como Educación y Salud, por su volumen, complejidad y especialización, requirieron de un manejo diferenciado. Igualmente, la función de Planificación con los de Economía y Hacienda debían separarse. Consejos y Oficinas Subrregionales de Desarrollo Ø Los Consejos Subrregionales de Desarrollo constituyeron un exceso de democratismo y descentralismo. Empíricamente, incrementaron el burocratismo en la planificación y la administración y, en unos casos, alimentaron el chauvinismo entre las provincias o, en otros, al hacerlos coincidir con los ámbitos departamentales fomentó el separatismo. Ø La Oficinas Subrregionales de Desarrollo debieron sintetizar toda la actividad sectorial del Estado en sus respectivas jurisdicciones, lo cual generó una congestión de funciones, tornando la administración confusa y entrabada. Los Gobiernos Regionales, en su mayoría, optaron por repetir la estructura sectorial del Gobierno Central en este nivel. Las Subrregiones introdujeron, pues, un nuevo nivel de gobierno no previsto en la organización del Estado descentralizado. Planificación Regional Ø A la Planificación Regional le faltó organización y orden, pero, sobre todo, le faltó tiempo para implementar un vasto sistema de coordinación, con muchos niveles, con un carácter abierto, articulador, concertador, programador y supervisor de sus objetivos y metas, superando su función tradicional de mero órgano de asesoría. Ø Pero, también colisionó con ella la concepción y la práctica de la política neoliberal del gobierno fujimorista que, en un exceso de fundamentalismo ideológico eliminó el sistema de planificación nacional desactivando el Instituto Nacional de Planificación (INP), en el entendido de que el mercado, por sí sólo, resolvería la asignación de recursos y las inversiones que hagan posible el desarrollo. Presupuesto Regional Ø La gran debilidad del Presupuesto Regional fue su excesiva dependencia de las transferencias del Tesoro Público (95%), antes que de ingresos propios de libre disponibilidad. Este hecho hacía que en la práctica el Gobierno Central gobernara indirectamente los Gobiernos Regionales. Ø El Presupuesto Regional fue la fuente de los mayores conflictos con el Gobierno Central. En 1990 alcanzó el 35% del presupuesto nacional. En 1992 el Gobierno Central observó dos veces el proyecto de presupuesto nacional, por su orientación regionalista, el Congreso la promulgó finalmente en el mes de febrero. Poco después sobrevino el golpe de Estado centralista. Ø El Fondo de Compensación Regional fue la principal fuente de financiamiento regional. Pero tuvo el inconveniente de ser administrado y determinado por la burocracia del MEF que lo manejó arbitrariamente, recortándolo y apropiándose ilícitamente de parte de ella. Ø La Banca de Fomento Regional se previó como instrumento financiero para impulsar las inversiones de desarrollo regional, complementario al presupuesto regional. Pero no llegó a funcionar por la acción centralista. Administración Regional Ø La regionalización, que es descentralización administrativa, significó el paso de la burocracia de los órganos desconcentrados del centralismo a la administración regional. Esta burocracia, en el mayo de los casos acostumbrada a cumplir funciones meramente rindentes, por desconocimiento, ha carecido de identificación y sensibilidad frente a los propósitos de la descentralización. Ø La política de renuncias voluntarias implantado en los primeros años del gobierno de Fujimori, realizada en forma indiscriminada y sin criterios de selección, descualificó a la burocracia regional. Por lo tanto, la administración regional no ha contado con los cuadros técnicos, en cantidad y calidad suficientes, para asumir sus nuevas responsabilidades. Ø La falta de capacitación de los asambleístas para legislar, normar y fiscalizar, fue otro de los factores condicionantes de la gestión regional. El espíritu localista, a veces chauvinista, de muchos representantes, no fueron favorables para la concertación democrática y no permitieron avanzar más el proceso. Gobierno Central Ø En los primeros 7 meses de vida de los Gobiernos Regionales (enero – julio de 1990) se contó con un Gobierno Central que apoyó decididamente el proceso de regionalización, que fue pródigo en transferir competencias y recursos que hasta saturó la capacidad de las regiones para administrarlos. En los 20 meses restantes, hasta abril de 1992, se contó con un Gobierno Central enemigo de la regionalización, que revirtió competencias, recortó y se apropió de recursos, y, asedió políticamente a las Regiones buscando desestabilizarlas. Ø El proceso de regionalización y la constitución de los Gobiernos Regionales requieren, particularmente en los primeros años mientras se estabilizan, contar con el apoyo y la cooperación del Gobierno Central. Relaciones Interinstitucionales Ø Las relaciones interinstitucionales han estado dominadas por la imprecisión de las normas en cuanto a la distribución de las competencias, funciones y atribuciones sectoriales que se transfirieron a las Regiones, generando desinteligencias y no pocas contradicciones. Ø La delegación de competencias legislativas desde el Congreso a las Asambleas Regionales no se dio, y, leyes regionales emitidas por los GobiernosRegionales en uso de sus competencias no fueron acatadas por los organismos centrales encargados de su ejecución. Ø Desde los ministerios se siguió emitiendo decretos, resoluciones y normas sectoriales en forma unilateral, violentando las autonomías regionales. Los órganos judiciales, en sus fallos, tendían a favorecer los intereses centralistas. Ø Uno de los aspectos más positivos fue el nivel de diálogo y concertación establecido en el Consejo de Concertación de Presidentes Regionales, a partir del cual se pudieron coordinar y gestionar acciones conjuntas como la Caja Unica para la administración del Fondo de Compensación Regional. En escasamente dos años se realizaron hasta tres reuniones de los Presidentes Regionales en Trujillo, Huaraz y Arequipa. Gobiernos Locales Ø Las mayores reivindicaciones de los Gobiernos Locales en el seno de las Asambleas Regionales fueron por recursos presupuestales; la puja por ellos determinó conductas, posiciones y votaciones. El 30% del presupuesto de la Región SM – LL fue destinado "en apoyo a los gobiernos locales". Ø En algunas regiones, la pugna por el liderazgo regional determinó el ausentismo de algunos alcaldes provinciales, de ciudades importantes como el Cuzco en la Región Inca, de las asambleas regionales, provocando un choque de poderes. Ø La participación de los alcaldes en distintos niveles de decisión (local, subrregional y regional) no ha mejorado su eficiencia y eficacia en la gestión de sus respectivas comunas, por el contrario, fueron fuente de desgobierno e inestabilidad. Ø La autonomía de los Gobiernos Locales respecto al nivel regional debe garantizarse. El Gobierno Regional no puede ni debe ser instancia resolutiva de los asuntos administrativos de los concejos municipales. Situación Actual Ø El 17 de abril de 1992, con D.L. N° 25432, el gobierno dictatorial de Alberto Fujimori desactivó las Asambleas y Consejos Regionales de todos los Gobiernos Regionales del país. Posteriormente, con Decretos Leyes Nos. 25666 y 25667 creó las Regiones San Martín y La Libertad respectivamente. En 1993, el CCD aprobó la Constitución Política que divide el territorio de la República en regiones, departamentos, provincias y distritos. Finalmente, en 1998, se publica la mal llamada "Ley Marco de Descentralización". Ø Actualmente, el Perú cuenta con importantes antecedentes jurídicos como la Constitución de 1979, Plan Nacional de Regionalización, Ley de Bases de la Regionalización, leyes de creación de las Regiones y demás normas complementarias, que constituyen un valiosísimo acervo documental para enriquecer el debate. Ø Pero, sobre todo, se cuenta como nunca antes en la historia con un bagaje de experiencias regionales que deben ser la mayor fuente de inspiración para reiniciar el proceso de regionalización, recuperar el tiempo perdido y perfeccionar el modelo impulsado e implementado por el APRA. |