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EXPERIENCIAS DE POLITICAS ECONOMICAS EN EL PERU:

DE LA CRISIS DE 1929-30 A LA CAIDA DEL GOBIERNO DE BUSTAMANTE

Emiliano Palacios Montenegro.

 En el presente trabajo buscamos aproximarnos a las diferentes políticas económicas que se generaron en el período posterior a la crisis económica mundial de 1929, en un contexto en el que prevalecía el denominado modelo primario exportador con predominancia de agentes económicos nacionales y donde posteriormente, con Bustamante y Rivero (1945-1948), se ensaya un incipiente "modelo de sustitución de importaciones", como respuesta a las limitaciones que se venían generando.

 

Hasta la década del 40, el dinamismo de la economía peruana dependía principalmente de la exportación de materias primas. El modelo que prevaleció fue el primario exportador, apoyado en sectores económicos que explotaron las condiciones favorables internas de abundancia de recursos naturales para llevar a cabo la producción del cobre, del petróleo, del azúcar, del algodón y de la lana principalmente; éstos, conjuntamente alcanzaban una participación en el valor total de exportaciones de aproximadamente 81.17% en 1927, 90.12% en 1935 y 81.91% en 1945.1

 

La especialización en la producción y exportación de algunos productos primarios2 hacia los países industriales a cambio de manufacturas determinó un patrón de crecimiento, en donde el mercado externo aparecía como el motor del dinamismo de la economía. El carácter de precio-aceptante de la economía peruana en el comercio internacional lo hacía dependiente de las fluctuaciones de los precios de los productos de exportación; con efectos desfavorables en la economía en períodos de caída de los precios o de reducción de la cantidad de demanda externa. De este modo, las fluctuaciones de la actividad económica se encontraba sujeta al comportamiento del mercado internacional.

 

 

Durante la larga vigencia del tipo de desarrollo primario-exportador coincidentemente hubieron Gobiernos con políticas económicas liberales, que se identificaban con la libertad de comercio exterior y un reducido gasto fiscal. La política económica del Estado parece concordante con los intereses y el poder de los grupos sociales que controlaban las actividades de exportación.

 

Dada la importancia de las actividades económicas de los sectores de exportación agrícola y minera, los grupos sociales que controlaban estas actividades jugaban un rol importante en el desarrollo del proceso político-social del país. Estudios como los de Bourricaud (1969) y Cotler (1983) llaman a estos grupos dominantes "Oligarquía", sugiriendo que tenían una gran capacidad de manipular una serie de recursos productivos y de presionar sobre el Estado para que adoptase medidas en su exclusivo favor y no en función de los intereses colectivos.3

 

La influencia de los intereses de la Oligarquía en los gobiernos permitiría explicar que se adoptasen políticas no correspondientes con las exigencias populares, sino medidas represivas contra los movimientos políticos populares y contra los gremios sindicales. Los primario-exportadores reclamaban un Estado liberal que les permitiese obrar sin restricciones en sus actividades económicas orientadas a la exportación; participaban de un liberalismo que les permitía desarrollar sus actividades económicas no en condiciones de competencia, sino de privilegiada posición económica interna. Entonces, buscaban un particular Estado Liberal "de fachada" que no alentase la igualdad de oportunidades para toda la población, sino que simplemente no afectase en nada su poder económico y alentase lo que Gilbert (1982 : 76-77) llama una "una ortodoxa promoción de exportaciones".

 

Pese al carácter abierto de la actividad económica, la industrialización se desarrollaba sin el apoyo de políticas correspondientes a una estrategia de promoción del crecimiento industrial (Thorp-Bertram:1977,105), que permitiese aprovechar las oportunidades de expansión de la demanda interna derivadas de las actividades de exportación.

 

La mayor orientación en basar la fuente del impulso del desarrollo económico en el exterior que en el interior de la economía peruana se debería según Thorp y Bertram (1985: 276), a la falta de grupos organizados sustentados en la industria manufacturera, principalmente con intereses y valores distintos a los de los grupos apoyados en la actividad de exportación y con capacidad de influir en la política económica del Estado para incentivar una actividad económica manufacturera.

 

Por otra parte, Caravedo (1976), a diferencia de Thorp y Bertram (1977 y 1985), plantea que sí existía un sector industrial con relativa independencia de los exportadores, que defendía su proyecto de industrialización presionando a los Gobiernos para que se apoye a la Industria; lo que nos sugiere que existían fuerzas internas en la economía y que no todo estaba determinado desde el exterior, aún cuando los sectores de la actividad local tuviesen pocos éxitos en sus demandas.

 

El camino de crecimiento promovido por las exportaciones fue severamente cuestionado durante la década del 20 por los movimientos obreros-estudiantiles emergentes (estos actores políticos se integraron fundamentalmente en el Partido Aprista Peruano), se criticó la fuerte dependencia con el exterior y se denunció el carácter poco distributivo de tal crecimiento y contrario a la modernización de la sociedad. Además, se reclamó una intervención más fuerte del Estado (Sulmont, 1985:40-41) en la economía en función de la promoción de los sectores industriales que desarrollasen actividades con mayor integración, absorción de empleo y mejora en la distribución del ingreso, incorporando mano de obra de sectores con baja productividad empleados en el agro hacia labores de mayor productividad en la industria.4

 

Para mejorar las condiciones de producción y distribución del sector agrario se propuso que el Estado debería intervenir para modificar la estructura de propiedad de las tierras y de las relaciones sociales de trabajo a través de la aplicación de una progresiva Reforma Agraria (Saco, 1946 : 20).

 

Al cuestionamiento político interno, se sumaron condiciones económicas externas. El colapso del orden económico internacional con la Gran Depresión del 29 constituyó un shock de demanda externa negativo para los países exportadores de bienes primarios (Diaz Alejandro, 1984: 342). La caída de las exportaciones llevó a muchos países de América Latina a incursionar en el abandono de políticas liberales de promoción de exportaciones, adoptando medidas que estimulasen el crecimiento económico en base a una estrategia de industrialización por sustitución de importaciones.

 

En el Perú, la interpelación política -liderada por las emergentes fuerzas apristas5- a los grupos dominantes sustentados en actividades de exportación se reforzó económicamente con circunstancias externas desfavorables, reveladas en la caída severa de los precios y de la demanda externa de bienes de exportación durante la crísis mundial de 1929-1932. Así, el ingreso por exportaciones cayó en un 29.56% de 1929 a 1930, en un 16.34% de 1930 a 1931, en un 9.57% de 1931 a 1932 (tasas de decrecimiento nunca alcanzadas hasta esa época). La severidad de la caída de las exportaciones, la dificultad de ingreso de inversiones extranjeras por los efectos de la propia crisis mundial y la recesión económica interna podrían haber llevado a concluir a los grupos dominantes nacionales que debería intentarse disminuir el grado de dependencia de la economía mundial.

 

En países Latinoamericanos como Chile, la crisis del modelo de crecimiento sustentado en las exportaciones salitreras- que alcanzó su mayor gravedad en 1930- dio lugar a una acción del Estado para apoyar la industrialización orientada al mercado interno (Muñoz, 1986: 73). La política proteccionista aplicada dio lugar a un encarecimiento relativo de los bienes industriales y a una desviación de la demanda de importaciones hacia los bienes de origen nacional. Esta intervención del Estado en la economía chilena no sólo expresó una respuesta al problema económico de una declinación en la producción, sino también da cuenta de una modificación de la estructura del poder político: el debilitamiento en el control del poder de los grupos agrarios y mineros tradicionales y el ascenso de grupos industriales a una posición influyente en el nivel político; también los sectores medios y laborales expresaron su apoyo al proyecto modernizador del Estado (Muñoz, 1977: 6).

 

Pese a la severa crisis experimentada a consecuencia de la crisis mundial del 29, en el Perú no se produjo un esfuerzo similar del Estado por reorientar la economía. No se adoptaron políticas económicas intervencionistas, en gran parte, por la fuerte desconfianza en los sectores dominantes a la política expansionista del gasto público financiada mediante préstamos del capital extranjero que Leguía había promovido durante su segundo gobierno de 1919-1930 (Cheesman, 1986: 263), la ausencia de un sector económico fuerte que presionase la reorientación de las políticas liberales tradicionales, además la estructura relativamente diversificada de las exportaciones ofrecía condiciones para una posible recuperación6.

 

El severo cuestionamiento político del Apra y sus intentos violentos por tomar el poder fueron duramente reprimidos; al parecer, los sectores primario exportadores no perdieron la capacidad política de controlar al Estado y de adoptar medidas de gobierno conservadoras en lo político pero liberales en lo económico durante la década del 30. Los egresos del Estado declinaron fuertemente durante los años 1930, 1931 y 1932 para luego mostrar en el resto de la década una participación bastante pobre, lo que contrasta con la década del 40 en donde mostró una significativa expansión. Si relacionamos el gasto público con el valor de las exportaciones, se observará que el valor del egreso público representaba una proporción que oscilaba entre 45.08% en el año 1935 y 71.98% en el año 1938, mientras que en la década del 40 oscilaba entre 51.94% en 1940 y 100.45% en 1948.

 

Considerando que la dimensión del gasto público se asocia con los sectores políticos y económicos que influyen en la determinación de la política económica del Estado, esto hace presumir que el reducido gasto fiscal significó que los sectores exportadores tuvieron mayor capacidad de presión en el Estado durante la década del 30 con relación a la década posterior. Como el mayor gasto fiscal suponía mayores impuestos que gravasen al sector primario-exportador o a las actividades bajo su control, ellos reclamaban un reducido gasto fiscal.

 

Otra de las señales que sugiere condiciones más favorables de los sectores primario-exportadores durante la década del 30 en relación a la década del 40 está en la revisión de la proporción que significó el valor de los impuestos a la exportación sobre el valor total de las exportaciones, que giran en alrededor de 5% en la década del 30 y de 14% en los años de la década de 1940.

 

Dado que el ingreso proveniente de las exportaciones se incrementa con la subida del tipo de cambio mientras que los costos internos en moneda nacional se mantienen relativamente constantes, es de esperar que los sectores de exportación reclamen por una constante devaluación del Sol frente al dólar. Durante la década del 30, se pueden apreciar tasas de devaluación significativas con bajas tasas de inflación; mientras que en la década del 40 la devaluación era casi cero para todos los años y tanto la inflación como el costo de vida alcanzaron niveles bastante elevados.7

 

Para el sector industrial cuya producción se orientaba al mercado interno, el reducido gasto fiscal le era desfavorable ya que era una de las fuentes de la demanda interna que contribuía muy poco a la expansión del mercado nacional. La fuerte devaluación si bien tendía a proteger las importaciones dando un grado de protección al mercado nacional, también encarecía las importaciones de insumos y de bienes de capital. En la década del 30, los industriales a través de la Sociedad Nacional de Industrias y sus asociaciones en provincias expresaron una postura antidevaluatoria, reclamando que se favorereciera la importación de maquinaria industrial8. Así, el planteamiento de los industriales consideraba que:

 

"Para el impulso industrial no bastaba la estabilidad del tipo de cambio. Era necesario que el gobierno alentase entre otras una política de asignación de divisas favorables a la importación de maquinaria industrial". (Caravedo, 1976: 82)

 

Asimismo, el sector industrial presionaba por reducir la cantidad de importaciones de bienes finales a través del incremento en las tarifas aduaneras; esta presión tiene su mayor alcance en 1936 con la elevación de las tarifas de los tejidos de algodón y de lana, los que encontrándose entre el 10% y 15% de su valor pasaron luego entre 25% y 30% para los tejidos de algodón y entre 30% y 40% para los de lana. La revisión de las cifras de ingresos globales por aduana parece indicar que los niveles de recaudación por aranceles durante la década del 30 y del 40 tendieron a ser bajos9.

 

El contexto poco favorable para la industria durante la década del 30 se tornó diferente con el inicio de la Segunda Guerra Mundial. La demanda externa por los productos de exportación cae, asimismo las importaciones disminuyeron por las propias dificultades de la Guerra. Estas dificultades del comercio internacional por causa del conflicto bélico mundial produjeron un cierto descontento en relación al crecimiento de exportación, emergiendo un interés por la industrialización. Se presentó la oportunidad de un mercado protegido; la escasez de bienes importados, la promoción estatal mediante la exoneración de impuestos 10 a la actividad industrial alentó el crecimiento y al surgimiento de algunas industrias de capital extranjero como la de neumáticos, artículos de tocador, leche condensada y productos químicos. Sin embargo, la dificultad para importar maquinarias y repuestos parece revelar que el crecimiento de la industria fue más en base al mayor uso de su capacidad instalada que en la ampliación de ella.

 

Los problemas de abastecimiento durante el conflicto mundial, la expansión de demanda al inicio de la etapa de explosión demográfica - alcanzando tasas de crecimiento anual promedio de 2 a 3% (Anuario Estadístico 1948-1949:1951,35)-, el crecimiento de los centros urbanos, la expansión del gasto estatal (creció a tasas bastantes altas como 55.71% de 1940 a 1941, 24.61% de 1942 a 1943 y de 19.91% de 1944 a 1945)11, la situación del ambiente favorable para la difusión de algunas tecnologías durante la Guerra y en la consiguiente Postguerra incidieron en:

 

"...el sentido de modernizar e incrementar las escalas de operación en las actividades artesanales y de muy pequeña dimensión y en general de elaborar en el país productos que no era posible importar" (Vega Centeno, 1983: 96).

 

Consideramos que la experiencia de la II Guerra Mundial reforzó la lección de la Gran Depresión del 29, cuestionándose más severamente las opciones: crecimiento dependiente del comercio mundial de materias primas o impulso de la autosuficiencia económica.

 

Concluída la II Guerra Mundial, el interés por la industrialización fue asumido por nuevos sectores sociales. El desprestigio de las dictaduras, ante el triunfo de los países aliados sobre el fascismo, hizo posible un clima político que permitía la participación en el país de fuerzas sociales contrarias a las del bloque oligárquico.

 

El Frente Democrático Nacional (FDN) llevó en 1945 a la Presidencia de la República a don José Luis Bustamante y Rivero; el FDN obtuvo una victoria electoral sustentado en el apoyo de sectores industriales para el mercado interno, clase media y sectores populares (Dragisic, 1971: 58), interesados en la reforma económica y social para alcanzar mayor autonomía económica y democracia. El gobierno de Bustamante replanteó la acción del Estado en la economía y en la Sociedad; así realiza:

 

"...nuevas funciones y responsabilidades mucho más amplias y complejas que las que eran reservadas en cualquier programa liberal..., problematizar la construcción del país como nación..." (Portocarrero, 1983: 11).

 

El Perú entró en un período de controles y de racionamiento que afectaban la esfera de la circulación del proceso económico. Las medidas que se adoptaron fueron principalmente el mantenimiento del control del tipo de cambio (alrededor de 6.5 soles por dólar), el control de importaciones y el racionamiento en el uso de las divisas (Hayn: 1955,55), subsidios a las importaciones de alimentos y una política de expansión de demanda vía incrementos de salarios y del gasto público (Lomax,1965:10-40).

 

El término de la II Guerra Mundial dió lugar a que los países desarrollados promovieran un relanzamiento y una búsqueda por reorientar la economía internacional ante las nuevas condiciones de paz. Internamente, el país vivía una época de optimismo ante la posibilidad de reconstruir las relaciones económicas, sociales y políticas democráticas; la emergencia de actores políticos nuevos - que se sustentaban en la clase media, sectores industriales y populares- abría la oportunidad de una opción diferente al bloque oligárquico.

 

La política económica de Bustamante en oposición al carácter liberal de gobiernos anteriores fue intervencionista, tomó medidas de control de variables económicas importantes como el tipo de cambio, las importaciones, las exportaciones, los salarios, los precios domésticos de bienes industriales y de bienes agrícolas, el gasto público y la tributación.

 

Las medidas de política económica del Gobierno de Bustamante se vinculan como características de un modelo de comportamiento del Estado Intervencionista (Schuldt, 1980: 15), tendían a afectar los intereses del sector primario-exportador, principalmente con el aumento de la tributación, el control del precio del tipo de cambio, la asignación de divisas y el control de las importaciones.

 

El gobierno de Bustamente tendió a afectar de modo distinto a los sectores de exportación; así decidió favorecer a los exportadores de minerales a costa del sector agro-exportador que sufrió una elevación de impuestos. La participación de las recaudaciones del impuesto a las exportaciones de azúcar respecto al valor total de los impuestos a las exportaciones aumentó de 20% en 1945 a 49% en 1946, mientras que la del petróleo se redujo de 28.91% a 12.75%12

 

Un ejemplo de que la política tributaria que implicaba una distribución del excedente del sector exportador hacia el Estado podemos encontrarla en el crecimiento del financiamiento presupuestal. El 40% del crecimiento presupuestal de 1946 en relación al año anterior estaba financiado por dicho tributo azucarero (García, 1986: 117; Portocarrero, 1983: 123). Una posible explicación de esta política tributaria favorable al sector minero está en la apreciación positiva de Bustamante con respecto a la inversión extranjera, así como en sus expectativas de obtener préstamos de Estados Unidos; en opinión de Carey (1964:10), para Bustamante era muy importante "ser buen amigo de Estados Unidos".

 

La oligarquía - representada principalmente en el grupo terrateniente orientado al mercado exterior- desarrolló una fuerte oposición al gobierno, utilizó sus medios de prensa para desacreditarlo. Los sectores industriales que fueron favorecidos con un tipo de cambio barato y control de importaciones, a través de sus instituciones como la Sociedad Nacional de Industrias, expresaron su apoyo al gobierno reformista hasta que la aceleración de los desequilibrios internos y externos (principalmente inflación y el déficit de la Balanza de Pagos) parecieron llevarlos a una posición ambigua, cercana a los intereses de los agro-exportadores.

 

Las familias oligárquicas Gildemeister, Prado y otras lideradas por Beltrán radicalizaron la oposición a Bustamante, emprendieron una fuerte la campaña de desprestigio contra el Apra y presionaron por la caída del gobierno reformista mediante el financiamiento al golpe de Estado de Odría, que llevó al término del ensayo de reorientación al modelo primiario exportador y dando lugar al retorno a una política económica de liberalismo (Gilbert, 1982) en un contexto de descontento de los sectores económicos dominantes y también de los sectores populares.

 

 

NOTAS

 

Anuario Estadístico 1948-1949 (Pag. 492), 1951 (Pag. 791-798).

 

Las exportaciones peruanas se encontraban concentradas en cuatro productos: algodón, azúcar, petróleo y cobre, las que conjuntamente representan alrededor de 72.76% en 1928, de 80.68% en 1937 y el 79.95% en 1946 del total del valor de las exportaciones peruanas. Esta concentración de las exportaciones peruanas era menor en relación a la de los países como Venezuela (básicamente petróleo), Brazil (café y algodón), Argentina (Carne y trigo), Colombia (café y petróleo).

 

Esta ausencia de una élite capaz de influir de manera persistente en el Estado para promover un proceso de integración nacional y política de la sociedad peruana es considerada-desde los estudios sobre la constitución del Estado y Nación- como el principal problema histórico peruano. (Cotler, 1983: 24)

 

Estos planteamientos de política económica dependiente y su forma de inserción en la economía internacional serían posteriormente discutidos por la CEPAL durante la década del 50, proponiendo en contraposición un modelo de desarrollo industrial basado en el mercado interno (Prebish, 1981:143-171).

 

Haya de la Torre, líder principal del Apra, en sus escritos y discursos critica a los agentes económicos dominantes por la estrechez de sus intereses , que "...confunden a la patria con un latifundio o con una empresa privada de explotación para la economía de unos cuantos privilegiados". (Haya de la Torre, 1976: 37)

 

El desempeño diferenciado de los productos de exportación cuyo balance global expresa la tendencia a una recuperación a partir de 1932.

 

En el cuadro 1 se presenta datos como el tipo de cambio, devaluación, costo de vida, inflación para los años 1929-1949,también las fuentes consultadas.

 

Una revisión de los pronunciamientos de la Sociedad Nacional de Industrias en defensa de sus intereses para la década del 30 se puede encontrar en Caravedo(1976:78-83).

 

En los Extractos y Anuarios Estadísticos se puede tener acceso a la información estadística sobre la participación de los ingresos por aduana en las rentas fiscales y en el total de impuestos.

 

La Ley 9140 (promulgada el 14 de Junio de 1940) intentó promover la industrialización limitándose a una exoneración de impuestos a los sectores que formaban parte de los intereses del gobierno de Prado. .Esta Ley se puede encontrar en Normas Legales:El Peruano,1940.pag. 163.

 

Mayor información estadística sobre los gastos presupuestados y de los egresos ocurridos durante la década del 30 y del 40 pueden observase en el documento de Palacios(1994) presentado en V. el Coloquio Internacional de estudiantes de Historia de la Pontificia Universidad Católica.

 

Según información obtenida de los Extractos Estadísticos 1933 y 1939, de los Anuarios Estadísticos 1944-

 

TIPO DE CAMBIO, COSTO DE VIDA, PRECIO RELATIVO DE LAS IMPORTACIONES

PERU: 1929-1949

TC

DEVALUCION

CV

IPX

PRM

 

 

TIPO DE CAMBIO

DEL SOL

COSTO DE

INFLACION

 

 

 

 

EFECTIVO SOLES

FRENTE

VIDA,PERU.

PERUANA

 

POR DOLAR

 

AL DOLAR

1950=100

 

1929

2.5

 

 

23.8

 

63

6.62

 

1930

2.83

 

13.20%

22.8

-4.20%

62.6

7.77

 

1931

3.58

 

26.50%

21.5

-5.70%

55.4

9.22

 

1932

4.68

 

30.73%

20.4

-5.12%

49.1

11.26

 

1933

5.3

 

13.25%

19.9

-2.45%

47.1

12.54

 

1934

4.34

 

-18.11%

20.3

2.01%

51

10.9

 

1935

4.18

 

-3.69%

20.6

1.48%

53.2

10.79

 

1936

4.01

 

-4.07%

21.7

5.34%

52.8

9.76

 

1937

3.95

 

-1.50%

23

5.99%

54.7

9.39

 

1938

4.46

 

12.91%

23.2

0.87%

53.8

10.34

 

1939

5.33

 

19.51%

22.8

-1.72%

53.5

12.51

 

1940

6.17

 

15.76%

24.7

8.33%

54.2

13.54

 

1941

6.5

 

5.35%

26.8

8.50%

58.2

14.12

 

1942

6.5

TC

0.00%

30.1

12.31%

64.6

13.95

 

1943

6.5

MERCADO

0.00%

32.8

8.97%

70.4

13.95

 

1944

6.5

LIBRE

0.00%

37.6

14.63%

74.4

12.86

 

1945

6.5

 

0.00%

41.9

11.44%

83.7

12.98

 

1946

6.5

7.75

0.00%

45.9

9.55%

88.5

12.53

 

1947

6.5

12.54

0.00%

59.4

29.41%

102.7

11.24

 

1948

9.03

14.05

38.92%

77.7

30.81%

109

12.67

 

1949

18.15

18.19

101.00%

89.1

14.67%

102.3

20.84

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

IPX: INDICE DE PRECIOS DE LA EXPORTACION DE LOS ESTADOS UNIDOS

 

PRM: PRECIO RELATIVO DE LAS IMPORTACIONES:PRM=TC*IPX/CV

 

FUENTE:

PORTOCARRERO, G (1983: 243)

 

BCR. LA POLITICA CAMBIARIA 1930-1975. 1982. ANEXO 2

 

 

 

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Ensayo sobre la Industrialización. Lima. Editorial Lumen.

 

DIAZ ALEJANDRO, C (1984)

 

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